行政區(qū)劃是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分。

具體地說(shuō),就是根據(jù)國(guó)家行政管理和政治統(tǒng)治的需要,遵循有關(guān)的法律規(guī)定,充分考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地理?xiàng)l件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和人口密度等客觀因素,實(shí)行行政區(qū)域的分級(jí)劃分,將國(guó)家的國(guó)土劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng),并在各個(gè)區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān),建立政府公共管理網(wǎng)絡(luò),為社會(huì)生活和社會(huì)交往明確空間定位。

省,是我國(guó)地方最高一級(jí)行政區(qū)劃單位,自元朝始,歷經(jīng)元、明、清及民國(guó),延續(xù)至今已有700多年的歷史,已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分和我國(guó)行政區(qū)劃戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

截至2021年12月底,全國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū),共34個(gè)省級(jí)行政區(qū),其實(shí)城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪曾經(jīng)工作過(guò)6年的我國(guó)的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也是事實(shí)上的省級(jí)行政區(qū),我國(guó)實(shí)事求是的省級(jí)行政區(qū)應(yīng)該是35個(gè)。

隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)目前的行政區(qū)劃與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求、運(yùn)行方式越來(lái)越不適應(yīng),并對(duì)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的正常演變構(gòu)成了越來(lái)越明顯的制約作用,其表現(xiàn)出的主要問(wèn)題有：省區(qū)范圍偏大,懸殊較大;管理幅度不均,管理層次多且亂;“市管縣”體制弊端日益明顯,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、自由聯(lián)合、互利共贏的宗旨相悖;行政區(qū)域邊界尤其是省界犬牙交錯(cuò),破壞了自然經(jīng)濟(jì)區(qū)域的完整;政區(qū)通名體系混亂;對(duì)部分大城市的特殊地位重視程度不夠。

根據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃體制存在的問(wèn)題和社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì),以及廣大學(xué)術(shù)界的深入研究,我國(guó)的行政區(qū)劃改革應(yīng)本著“小政府、大社會(huì)、統(tǒng)一、規(guī)范”的指導(dǎo)思想進(jìn)行和展開(kāi),其具體方案為：理順政區(qū)通名體系,更改不規(guī)范的政區(qū)專(zhuān)名;劃小省區(qū),調(diào)整省級(jí)行政區(qū)劃的管理規(guī)模;減少層次,撤銷(xiāo)地級(jí)市管縣(市)的體制;探索新的設(shè)市模式,構(gòu)建“都市省——都市縣——市”三級(jí)城市行政區(qū)劃體系。

其目的就是要減少省級(jí)行政區(qū)劃的管理層級(jí),縮小管理規(guī)模,統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范,提高管理效率,降低管理成本,有效維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一,推動(dòng)地方相互往來(lái)交流和共同發(fā)展。

一、我國(guó)省制(省級(jí)行政建制)溯源、特點(diǎn)與定位。

(一)省制設(shè)置的演變。

中國(guó)古代王宮禁地稱(chēng)“省”,即省中。

魏晉時(shí)期,于中央設(shè)中書(shū)、尚書(shū)、門(mén)下三省,輔助皇帝處理日常政務(wù),“省”始成為官署名稱(chēng)(城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪認(rèn)為現(xiàn)在日本的“省”就參照的我國(guó)古代“省”)。

北齊時(shí),曾于地方設(shè)行臺(tái)省,管轄地方,省又成為中央在地方的派出機(jī)構(gòu)。

行臺(tái),隋唐以后亦有設(shè)置,設(shè)置較普遍的為金朝。

金熙宗完顏宜于天會(huì)十五年(1137年),在劉豫齊國(guó)故地置行臺(tái)省。

以后,地方遇有重大事務(wù),中央常遣尚書(shū)省官員坐鎮(zhèn)地方便宜行事,稱(chēng)“行尚書(shū)省事”。

但金時(shí)的行尚書(shū)省,仍是中央在地方的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)。

元承金制,元世祖忽必烈以中書(shū)省總理全國(guó)政務(wù),改地方行尚書(shū)省為行中書(shū)省。

隨著疆域開(kāi)拓和政局的穩(wěn)定,至成宗大德年間,除京都附近地域由中書(shū)省直接管轄治理,稱(chēng)為“腹里”,在全國(guó)共設(shè)11個(gè)行省,各行省設(shè)平章(官職名)政事,總攬一省軍事、民政、財(cái)政諸大權(quán),行省成為地方最高行政區(qū)劃。

明承襲元末的省制,但將南京、北京附近地域歸中央直隸,稱(chēng)為兩京：南京、北京;另設(shè)置13個(gè)行省。

清初,將明代的兩京分別改置為行?。罕本┹爡^(qū)置直隸行省,南京轄區(qū)置江南行省。

康熙初又分陜西為陜西、甘肅,分江南為江蘇、安徽,分湖廣為湖北、湖南,共18省,這就是人們通常所稱(chēng)的中國(guó)“本部18省”。

晚清光緒末年,先后在東北設(shè)置遼寧、吉林、黑龍江3省,在西北邊陲設(shè)置新疆省,在東南自福建省分出臺(tái)灣島置臺(tái)灣省。

清亡時(shí),全國(guó)共設(shè)23個(gè)省,其中臺(tái)灣省于1894年中日甲午之戰(zhàn)后,淪于日本。

可以這樣認(rèn)為,元朝行省制的確立,是中國(guó)行政區(qū)劃史上的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)舉,而清朝則基本完成了現(xiàn)代省級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置。

民國(guó)時(shí)期,省級(jí)行區(qū)有所增加,至民國(guó)36年(1947),全國(guó)除西藏設(shè)立地方之外,共設(shè)有35個(gè)省(臺(tái)灣省已被收回)。

中華人民共和國(guó)成立前,各級(jí)地方人民政府進(jìn)行了省制調(diào)整,1949年底,全國(guó)共設(shè)省建制29個(gè)。

截至2021年12月底,中國(guó)的行政區(qū)域劃分為34個(gè)省級(jí)行政區(qū),包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū),加上一個(gè)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)就是35個(gè)省級(jí)行政區(qū)。

(二)省制現(xiàn)有的特點(diǎn)。

省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)同為中國(guó)地方行政建制和區(qū)劃的最高層次。

從元朝開(kāi)始建立省制至今已有700多年的歷史,除去人民共和國(guó)成立之初的一個(gè)極為短暫時(shí)期外(被大行政區(qū)取代,前后約5年),省一直是中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)最高層面的占據(jù)主導(dǎo)地位的建制單位。

充分認(rèn)識(shí)“省”這種建制單位的特點(diǎn),有助于進(jìn)一步理解中國(guó)地方政制中的一些基本問(wèn)題。

省作為國(guó)家的基本行政單位,一般具有三個(gè)特點(diǎn)：一是地盤(pán)比較大,人口較多;二是下轄若干層級(jí)的地方行政單位,實(shí)行層級(jí)管理;三是省機(jī)構(gòu)直接面對(duì)中央政府,它能代表中央管轄、領(lǐng)導(dǎo)、制約地方,又能代表地方抗衡中央。

具有這三個(gè)特點(diǎn)的地方行政單位,不管用的是什么名稱(chēng),如我國(guó)的省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū),美國(guó)的州,日本的縣、府、道,英國(guó)的郡等,實(shí)際上都是最高一級(jí)地方行政單位。

縱觀我國(guó)省的發(fā)展歷程,至少具有以下三個(gè)方面的重要特性：第一,省是一種規(guī)模相當(dāng)大的地域政治實(shí)體,其地域面積和人口同世界上一些中等規(guī)模國(guó)家不相上下。

第二,省是一種具有悠久歷史的地域性政治實(shí)體,其存在的時(shí)間普遍超過(guò)當(dāng)今大多數(shù)國(guó)家(包括一些大國(guó))。

第三,省在中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中分擔(dān)中央的部分功能。

(三)明確省制定位。

所謂定位是指省級(jí)行政區(qū)在中國(guó)行政區(qū)劃體系中的功能與特點(diǎn)。

實(shí)際上是省區(qū)與中央、省區(qū)與基層的政治經(jīng)濟(jì)相互關(guān)系問(wèn)題。

中國(guó)省級(jí)政區(qū)有四種類(lèi)型,即一般地域型政區(qū)——省,民族自治型政區(qū)一自治區(qū),城市型政區(qū)——直轄市和特殊型政區(qū)——特別行政區(qū)。

張友誼在論述中國(guó)地方分權(quán)問(wèn)題時(shí)曾指出：“中國(guó)的地方分權(quán)既包括中央與一般地方行政區(qū)域的分權(quán),又包括中央與民族區(qū)域自治地方的分權(quán)。

”從“一國(guó)兩制”角度看,上述四種類(lèi)型中的前三種屬于同一大類(lèi),即都實(shí)行的是社會(huì)主義制度,第四種類(lèi)型實(shí)行的是資本主義制度。

但從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式角度看,民族型和特別行政區(qū)實(shí)行的是區(qū)域自治,是同一類(lèi)型,只不過(guò)后者是更高程度不同的自治。

民族自治區(qū)與特別行政區(qū)既是我國(guó)地方行政區(qū)域的一部分,又享有一般地方行政區(qū)域(省)和城市行政區(qū)域(直轄市)所不享有的民族地方的自治權(quán)或特別行政區(qū)的高度自治。

這是我國(guó)中央與地方關(guān)系的一大特點(diǎn)。

本文所討論的省級(jí)行政區(qū)劃改革問(wèn)題,主要著力于一般地域型政區(qū)和城市型政區(qū)的改革問(wèn)題。

二、我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃改革的重要性。

作為國(guó)家最高層次的地域型政區(qū)——省制的設(shè)立、調(diào)整是關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定、地方發(fā)展、區(qū)域政治結(jié)構(gòu)與權(quán)力分配關(guān)系的大問(wèn)題,是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的大事。

根據(jù)政治體制和行政管理體制改革的總體要求,以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),按照乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程,向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍為指針,以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為方向,及時(shí)改革行政區(qū)劃,使其適應(yīng)和促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力、先進(jìn)文化的健康發(fā)展,體現(xiàn)最廣大人民的根本利益,已勢(shì)在必行。

(一)改革省制是現(xiàn)代交通、通訊和管理體制變革的需要。

我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃建制和地方政府設(shè)置的基本框架,是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條件下確立的,是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和當(dāng)時(shí)的客觀條件相適應(yīng)的。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和政府職能的轉(zhuǎn)變,行政區(qū)劃面臨的客觀形勢(shì)和環(huán)境正發(fā)生著深刻變化,現(xiàn)行行政區(qū)劃體制中一些深層次的矛盾和問(wèn)題也日益顯露出來(lái)。

正確認(rèn)識(shí)和把握客觀形勢(shì)和環(huán)境對(duì)行政區(qū)劃的影響,特別是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、交通通訊條件改善和城市化發(fā)展對(duì)行政區(qū)劃的影響,是科學(xué)調(diào)整變更行政區(qū)劃的前提條件。

1、交通運(yùn)輸條件發(fā)展對(duì)行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)。

區(qū)域間交通和空間可達(dá)性是相互依存、彼此依賴的。

在某一特定時(shí)間,交通網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和客貨周轉(zhuǎn)能力影響了區(qū)域內(nèi)部的交流通達(dá)性,即交通系統(tǒng)本性決定了區(qū)域的空間可達(dá)性。

空間可達(dá)性表現(xiàn)在出行費(fèi)用和出行時(shí)間兩個(gè)方面,當(dāng)空間可達(dá)性提高時(shí),區(qū)位聯(lián)系的傾向隨之增長(zhǎng),提供給人群和產(chǎn)業(yè)部門(mén)的出行機(jī)會(huì)和出行模式也將隨之增加。

現(xiàn)代運(yùn)輸業(yè)的迅猛發(fā)展讓我們可以清晰地看到交通條件的改善。

交通是聯(lián)系地理空間社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的紐帶,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)化分工的根本保證。

交通技術(shù)與手段條件決定空間相互作用的深度和廣度,一個(gè)地區(qū)的交通狀況往往成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志,“要致富,先修路”,便是對(duì)其最簡(jiǎn)單、樸實(shí)的說(shuō)明。

過(guò)去,生產(chǎn)力水平不高,交通通訊不夠發(fā)達(dá),一定程度上造成行政區(qū)劃建制的規(guī)模偏小,層次偏多。

隨著交通通訊條件的改善,當(dāng)前我國(guó)公路、高鐵、普鐵、航空運(yùn)輸四通八達(dá),高鐵動(dòng)車(chē)和高速公路迅猛發(fā)展,極大地縮短了市鎮(zhèn)鄉(xiāng)村之間的空間距離,極大地改善了行政管理的條件和手段。

由于科技的進(jìn)步、交通通訊的發(fā)達(dá)和管理手段的現(xiàn)代化,行政管理效率大大提高了,行政區(qū)域的管轄幅度可以增大一些,管轄下一級(jí)行政區(qū)的數(shù)量可以增加一些,管理機(jī)構(gòu)則可以精簡(jiǎn)。

這有利于從整體上適當(dāng)減少行政管理層次,擴(kuò)大行政區(qū)域管理的幅度,為行政區(qū)劃體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)造了條件。

2、網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的普遍應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的行政管理基礎(chǔ)。

科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,特別是信息技術(shù)的普及與運(yùn)用,有力地推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的提高,已改變或正在改變?nèi)藗兊乃季S方式和生活方式,對(duì)傳統(tǒng)技術(shù)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提出了極大的挑戰(zhàn),其中與行政管理最密切、最重要的一個(gè)方面就是政府信息化發(fā)展。

政府信息化正日益改變著行政組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)。

網(wǎng)上辦公、遠(yuǎn)程會(huì)議、虛擬機(jī)關(guān)的產(chǎn)生,打破了政府工作的時(shí)空界限,提高了工作效率,加強(qiáng)了政府部門(mén)之間的信息溝通和互動(dòng),從而使行政組織中的一些中間管理機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo),形成行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的扁平化,這也為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革提供了技術(shù)上的保證。

政府信息化對(duì)行政組織的影響絕不僅僅是技術(shù)上的,還表現(xiàn)在政治方面,即表現(xiàn)為對(duì)行政組織運(yùn)作方式的民主化影響。

這種影響表現(xiàn)為兩個(gè)層面,一是行政組織內(nèi)部運(yùn)作方式民主化;二是行政組織外部運(yùn)作方式民主化。

3、管理技術(shù)創(chuàng)新對(duì)行政區(qū)劃改革的推動(dòng)作用。

發(fā)軔于企業(yè)治理的現(xiàn)代管理學(xué)革命,正日益滲透至社會(huì)管理的方方面面,政府管理首當(dāng)其沖。

我國(guó)原有的在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的以政府為主體的“官本位”、“等級(jí)制”、“金字塔”式的垂直隸屬關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)必將逐漸弱化。

扁平化的組織結(jié)構(gòu)將會(huì)有大的發(fā)展,這是現(xiàn)代社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)展的大趨勢(shì),現(xiàn)代化的行政管理要適應(yīng)這種新趨勢(shì)。

根據(jù)現(xiàn)代管理技術(shù)發(fā)展,在行政區(qū)劃設(shè)置和職能分工方面,應(yīng)按照效率、效能原則,縱向?qū)哟尾豢蛇^(guò)多,要盡可能地適中、適當(dāng),以縮短領(lǐng)導(dǎo)層與實(shí)施層的距離,便于上下溝通,降低信息失真率,提高工作效率。

在政府機(jī)構(gòu)改革中,政府的結(jié)構(gòu)層次是十分重要的問(wèn)題,如果政府的結(jié)構(gòu)不合理,只在其機(jī)構(gòu)數(shù)量上增增減減,是很難達(dá)到目的的。

目前我國(guó)的行政體制表現(xiàn)為過(guò)分集權(quán),計(jì)劃體制的成分十分濃厚。

下級(jí)政府工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須得到上級(jí)政府的批準(zhǔn);下級(jí)政府的工作必須在上級(jí)政府的工作布置之后才能進(jìn)行;全國(guó)的財(cái)政收入由中央政府計(jì)劃制訂后,逐一層層分解給下級(jí),下級(jí)必須保質(zhì)保量地完成等等。

由于集權(quán)體制的根本影響和政府想拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想,使中央政府制定大量的各種各樣的計(jì)劃。

計(jì)劃要執(zhí)行,必然要增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員去完成,這就決定了政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。

執(zhí)行要有效率,必然要減少管理幅度,因?yàn)槿说木湍芰κ怯邢薜?管理幅度大了,管理效率就低。

管理幅度縮小,必然要增加層次。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全,各級(jí)政府都在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。

一方面,在經(jīng)濟(jì)管理方面正在從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行逐漸由以縱向?yàn)橹鞯挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以橫向?yàn)橹鞯氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì);另一方面,隨著“行政許可法”的頒布,政府部門(mén)的行政審批項(xiàng)目逐步減少,審批程序逐步簡(jiǎn)化和規(guī)范,行政管理的事務(wù)性工作逐步精簡(jiǎn),這為行政管理幅度的擴(kuò)大創(chuàng)造條件的同時(shí)提出了新的要求,這就要求行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)體系由層次多、幅度小向?qū)哟紊?、幅度大的扁平化、民主化、效能化方向轉(zhuǎn)化。

(二)改革省制是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

行政區(qū)劃設(shè)置的根本決定因素是生產(chǎn)力水平,地方行政管理需要多少層次、每一個(gè)行政區(qū)劃單元管轄多大的地域空間,最終的決定因素是生產(chǎn)力水平。

而新形勢(shì)下之所以要逐步調(diào)整變更行政區(qū)劃則主要是為了適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了使行政區(qū)劃設(shè)置更好地更有效地為發(fā)展先進(jìn)的生產(chǎn)力服務(wù)。

這是由今天的時(shí)代背景和歷史條件決定的。

自然條件也是影響行政區(qū)劃設(shè)置的一個(gè)重要因素,但生產(chǎn)力的發(fā)展和交通通訊條件的改善,可以解決自然條件差異造成的管理不便問(wèn)題。

同時(shí),我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡,東部地區(qū)進(jìn)入了以工業(yè)化、城市化和信息化為支撐的新型現(xiàn)代化起飛階段,中西部地區(qū)還在現(xiàn)代化的初期階段。

從東中西部地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),國(guó)家的政策要有利于推進(jìn)“東部騰飛、中部崛起、西部開(kāi)發(fā)、東北振興”的發(fā)展戰(zhàn)略,東中西部地區(qū)要根據(jù)各自特點(diǎn)分別重點(diǎn)做好技術(shù)資源經(jīng)濟(jì)、人力資源經(jīng)濟(jì)和自然資源經(jīng)濟(jì)三篇大文章。

作為上層建筑的行政區(qū)劃改革創(chuàng)新,要為這個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù),根據(jù)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確立改革創(chuàng)新思路,謀劃行政區(qū)劃調(diào)整變更的新格局。

東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)達(dá),城鎮(zhèn)密集,經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)際化程度高,行政區(qū)劃工作應(yīng)著重適應(yīng)培育國(guó)際化大都市圈經(jīng)濟(jì)的需要,積極推進(jìn)都市聯(lián)盟體制創(chuàng)新。

中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)不夠發(fā)達(dá),但人口密集,總量多,人力資源豐富,農(nóng)村人口比重最大,對(duì)全國(guó)人均GDP水平和現(xiàn)代化整體水平影響很大,行政區(qū)劃工作應(yīng)著重適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需要增加設(shè)市城市數(shù)量。

西部地區(qū)資源豐富,人口稀少,布局分散,發(fā)展成本高,行政區(qū)劃工作要著重適應(yīng)集中發(fā)展的需要調(diào)整擴(kuò)大縣城鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)行政區(qū)域規(guī)模。

(三)改革省制是淡化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象,推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要。

行政區(qū)是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政管理、治理與建設(shè)國(guó)家,對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行合理地分級(jí)劃分而形成的區(qū)域或地方。

經(jīng)濟(jì)區(qū)是為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)因地制宜合理發(fā)展,對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行的戰(zhàn)略性劃分而形成的具有全國(guó)意義的專(zhuān)業(yè)化的地域生產(chǎn)綜合體,它是商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的條件下,社會(huì)生產(chǎn)地域分工的空間表現(xiàn)形式。

劉君德教授提出：“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是指在既定的行政區(qū)劃范圍內(nèi),由行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類(lèi)型。

從中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程來(lái)看,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物,它是中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類(lèi)型,是中國(guó)特定體制環(huán)境下出現(xiàn)的一種過(guò)渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)是一種凌駕于自然經(jīng)濟(jì)聯(lián)系之上的上下級(jí)層次之間的行政一經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,行政區(qū)之間的橫向聯(lián)系很不發(fā)達(dá),即使是中央放權(quán)與收權(quán),也只是中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的轉(zhuǎn)移而已,政府與企業(yè)、市場(chǎng)之間的關(guān)系并未根本改變。

改革開(kāi)放以來(lái),企業(yè)的自主地位雖然逐步增強(qiáng),但地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)限也在擴(kuò)大;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷推進(jìn),但地方政府仍然介入甚至替代企業(yè)在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),政府與市場(chǎng)兩個(gè)主體同時(shí)承擔(dān)著行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體的職能,與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的地方經(jīng)濟(jì)相比,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)無(wú)疑是一種進(jìn)步;但與建立在統(tǒng)一大市場(chǎng)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)相比,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)又是一種滯后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類(lèi)型。

(轉(zhuǎn)型期凸現(xiàn)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致行政區(qū)之間橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的阻隔,從表面上看是由行政區(qū)劃引起的,實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的則是行政區(qū)之間的利益矛盾。

)就行政區(qū)域規(guī)劃而言,五級(jí)政府管理體制造成地方政府的“割據(jù)”局面,使全國(guó)統(tǒng)一的資源自由流通配置的市場(chǎng)一直無(wú)法形成。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完全確立,在確保穩(wěn)定的前提下,積極創(chuàng)造條件,適度、合理地調(diào)整行政區(qū)劃,改革、完善政區(qū)體制,則顯得尤為重要和迫切。

三、我國(guó)行政區(qū)劃的比較分析。

(一)我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的歷史演變與比較。

省作為最高一級(jí)地方行政管理機(jī)構(gòu),在我國(guó)始于元朝。

元朝統(tǒng)一中國(guó)后,在全國(guó)推行省制,元將全國(guó)分為12大政區(qū),即在中央京都附近設(shè)置中書(shū)省,稱(chēng)為“腹里”(包括北京、天津、河北、山東、山西),其他地方則分為11個(gè)行中書(shū)省,簡(jiǎn)稱(chēng)“行省”或“省”。

這11個(gè)行省分別為：遼陽(yáng)、嶺北、陜西、甘肅、四川、云南、湖廣、江西、江浙、河南、征東。

“行省”之名不是元代首創(chuàng),可追溯到東魏、北齊,距今1400多年的歷史。

那時(shí)“行省”是官署的名稱(chēng)。

中央政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)分為門(mén)下、中書(shū)、尚書(shū)三省。

地方若有事,中央政府派員前往處理,組成“行臺(tái)省”,但多屬臨時(shí)性質(zhì),其轄區(qū)、治所、職能變化很多,沒(méi)有形成定制。

這一制度在金朝運(yùn)用最廣,為加強(qiáng)對(duì)地方的控制,在遠(yuǎn)離金都的新征服地區(qū)設(shè)置了許多行臺(tái)省。

元在征服中原的過(guò)程中,學(xué)習(xí)和發(fā)展了金朝的這一制度。

每占領(lǐng)一個(gè)大的地區(qū)就設(shè)置一個(gè)行省,作為征服地區(qū)的行政機(jī)構(gòu),由于元對(duì)中原用兵時(shí)間長(zhǎng)達(dá)七八十年之久,這種軍管性質(zhì)的行省制無(wú)法撤除,并在固定的范圍內(nèi)干預(yù)路、府、州的地方行政事務(wù)。

因此,到平定宋前后,“行省”就漸漸成為路、府、州以上的最高一級(jí)地方行政區(qū)劃,從而形成定制通行全國(guó)。

由于“行省”迭置于原金、原宋有路、府、州、縣之上,故形成總體以“省一府一州一縣”四級(jí)制為主的層級(jí)多且層級(jí)關(guān)系復(fù)雜的繁瑣的行政區(qū)劃體系。

元代行政區(qū)劃層次復(fù)雜的另一重要原因是其疆域過(guò)于寬廣,而作為第一級(jí)行政區(qū)的省數(shù)目太少,僅11個(gè)行省。

明初沿用了元朝的行省制度,分設(shè)山東、山西、河南、陜西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、云南、貴州共13個(gè)行省和一個(gè)中書(shū)省。

洪武九年(1376)改設(shè)“承宣布政使司”,全國(guó)分為15個(gè)大的行政區(qū)域,習(xí)慣上仍稱(chēng)行省或省。

洪武十三年(1380)撤銷(xiāo)了中書(shū)省,從此省便成為地方行政區(qū)劃的通名。

明朝地方行政管理機(jī)構(gòu)分省一府一縣三級(jí),省下設(shè)府,府以下設(shè)縣。

清初沿明制,不久即改布政使司為“省”,初在內(nèi)地設(shè)18個(gè)省,另將東北、蒙古、新疆、西藏等地區(qū)作為特殊區(qū)域。

晚清時(shí)期,省制增加到23個(gè)。

省之下分為府(州)、縣。

民國(guó)初年,一級(jí)行政區(qū)沿用清末的23個(gè)省。

后隨時(shí)局變化不斷調(diào)整,至民國(guó)36年(1947),全國(guó)共有35個(gè)省、1個(gè)地方、12個(gè)中央直轄市,省下為縣。

1949年到現(xiàn)在,我國(guó)行政區(qū)劃體制調(diào)整變化較大,大致經(jīng)歷過(guò)以下變化,并建立民族區(qū)域自治型和特別行政區(qū)劃體制。

建國(guó)之初,至1952年前,實(shí)行大行政區(qū)、省(行署區(qū))、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)行政制度。

省縣之間設(shè)立專(zhuān)區(qū),專(zhuān)員公署為省政府派出機(jī)構(gòu)。

1953年～1954年,大區(qū)成為中央行政分治區(qū),省為最高地方行政單位,其下設(shè)縣,縣下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

專(zhuān)區(qū)及區(qū)同前一時(shí)期一樣,是政府派出機(jī)關(guān)的轄區(qū)。